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成都市中心城非城市建设用地城乡统筹规划——成都市“198”地区控制规划

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【摘要】 成都市中心城非城市建设用地城乡统筹规划——成都市“198”地区控制规划编制单位:成都市规划设计研究院编制人员:张惜秒、杨俊峰、杨伦、汪小琦、马超、李万勇、杨永益、黄雅玲、孙继英、陈国平、涂海峰、潘霞、雷济铭、杨潇、潘睿编制时间:2006.5—2007.12获奖等级:二等奖一、规划背景 成都市中心城非城市建设用地位于中心城区外围,绕城高速沿线,是城市总体规划确定的“郊区农村用地”,涉及11个区县,总面积约198平方公里,因此又称为“198"地区。“198”地区整体地势平坦,西部主要为平原,东部局部有浅丘,锦江、江安河、清水河、北湖、青龙湖构成了区内发达的水系。“198”地区现有农村人口22万。除耕地外,现状建设用地74平方公里,其中合法的62平方公里,以居住和工业为主。闻名海内的“五朵金花”一一幸福梅林、花香农居、东篱菊园、江家菜地、荷塘月色就位于“198”地区。此外还有国家级大熊猫繁育研究基地、明代蜀王陵墓、中国非物质文化遗产公园等生态文化资源。尽管拥有优越的区位条件和出众的资源禀赋,“198"地区仍然存在着诸多问题。资源利用效率低下,环境破坏严重,违法建设突出,规划的生态绿地被逐步蚕食,对成都的城市形象造成了较大的影响。究其原因,“198”地区属于农村地区,长期作为非建设用地,缺乏系统的、纳入管理平台的实施规划,规划管理基本缺位。 为了完善城市功能,改善人居环境,优化空间形态,提升城市综合承载力,规划结合成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的契机,整合城乡资源,对“198”地区进行土地、功能、空间、支撑系统和管理机制的重构,使之成为城乡统筹的示范区。二、规划思路 规划分为两个阶段:首先对“198”地区进行总体研究,确定规模、功能、交通、指标体系等框架内容,再以区县为单位提出具体的用地布局和控制指标。三、规划要点(一)总体方案1.整合土地资源,确定规划指标 规划将国有建设用地和集体建设用地统一规划,根据成都市国土资源局“国有建设用地拆一建一、集体建设用地拆二建一”的思路确定建设用地总量不超过45平方公里,其余均规划为生态绿地。2.优化功能结构 规划确定了生态景观、现代服务业和基础设施承载三大功能。 (1)生态绿地用于建设树木、草地、花卉、水体和生态农业等项目,塑造成都特大中心城市的生态景观框架。 (2)建设用地包括居住、文化、体育、娱乐、旅游、休闲等性质,结合自然、文化、交通资源进行空间布局,在满足居民安置的前提下完善成都特大中心城市的现代服务业功能。(3)规划同时预留铁路、油气管线等区域性基础设施的用地及控制走廊。3.构筑特色空间节点规划打造以熊猫为主题的北郊片区、以生态为主题的上府河片区、以运动为主题的江安河片区、以文化为主题的高新南区、以休闲为主题的“五朵金花”、以历史文化为主题的十陵片区等六大特色空间节点。4.道路交通组织 对外承接周边城市地区交通廊道穿越,贯通中心城区与周边区县交通联系,内部则根据地形和功能形成点轴式道路交通系统。5.构建支撑系统 完善中心城区商务、体育、文化、旅游设施,同时按城市标准进行社区配套。提供城市基础设施廊道建设空间,承接城市级基础设施的选址建设。6.确定指标体系 规划采用通则指标与特殊指标相结合的控制体系。 (1)通则指标沿用城市控规的标准,适用于一般地区。 (2)特殊指标因地制宜,适用于地铁站点周边、成片风貌区等特别地区。7.特殊控制要求 规划限定四环路道路红线两侧200米范围内只能设置道路交通及市政基础设施;200米至500米范围内在满足道路交通及市政基础设施以后,可适量设置文化、体育设施。(二)各区县方案以锦江区为例,规划依托“五朵金花”,提出体育、休闲、居住功能的定位,布局了金港、红砂、荷塘、梅林四个片区。空间上采用散聚结合的布局模式,道路系统因地制宜,局部保留自由式路网。市政基础设施、社区公共服务设施按城市标准进行配套设置,并提出了针对休闲旅游区的特殊限定。其他区县均按照统一的规划标准,通过大纲图和详细图控制各类指标,为规划管理提供有效的依据。四、规划创新(一)规划促进了成都市城乡统筹规划编制管理的制度创新,具有一定借鉴意义 “198”地区规划的实质是将作为城市规划管理平台的控规拓展到农村地区,在空间上延伸了一小步,在制度上迈出了一大步。规划批复以后,成都市规划管理局迅速制订了《成都市中心城郊区集体建设用地规划管理规定》等一系列公共政策,将“集体建设用地规划管理”的章节纳入《成都市规划管理技术规定》,对“198”地区乃至全市域的集体建设用地实施城市标准的规划管理。国土、建委、房管等部门同样将“198”地区纳入各自的管理平台。到目前为止,成都市涵盖城乡统一的土地利用、城乡统一的规划管理、城乡统一的建设标准、城乡统一的流通平台在内的全新制度框架已初步形成。(二)规划对土地资源的整合利用趋势做出了准确预判,具有超前的理念 “198”地区规划从2006年5月开始,到2007年12月完成,历时两年多,一直贯彻“突破城乡壁垒,整合国有与集体建设用地资源,通过规划来提升土地利用效率”的理念。2008年10月《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提到了这样的内容:“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。其主旨与“198”地区的规划理念基本吻合。(三)规划采用了基于资源评估的空间布局方法 “198”地区规划对重要的现状建设、自然资源、文化资源、区域的规划资源进行系统评估,以“生态优先,集中建设,提高标准,岛式布局”为原则,结合明确保留的现状建设,利用具有特色的资源要素,形成建设用地与生态绿地相互渗透的空间形态,使生态绿地的环境效益最大化,建设用地的经济效益最大化。(四)规划直面农村地区的具体问题,提出了针对性的实施建议 “198”地区规划了超过140平方公里的生态绿地,必须结合市场来实施。规划提出“捆绑建设、同步实施”的建议:将生态绿地和建设用地按照一定比例捆绑包装成若干个项目,作为拍卖条件通过企业来实施,并与建设项目同步验收。五、实施情况 2008年7月18日,保利地产进驻“198”地区,启动“保利公园198”项目,7月3日,保利地产主办“成都首届198规划研讨会”,拉开了“198”地区全面实施的大幕。 公司已建成的项目有北湖印象、江安河生态公园、银杏园、金港赛道、画意村,正在建设的项目有税源总部基地、海洋乐园、歌剧院、熊猫小镇、成都国际文化创意产业园区、成都奥体中心以及一系列基础设施项目。 2003年至今,成都市已进行了多年的城乡统筹探索,“198”地区规划正是第一个真正意义上的城乡统筹规划。